本报记者 李明

中国改革的难点在农村，而农村改革的核心是土地。近年来，市委、市政府攻坚克难，从土地产权制度入手，决策开展了以发放农村土地使用产权证，组建农村土地合作社，搭建农村土地使用产权交易服务所为核心内容的“三位一体”的农村土地使用产权制度改革。几年的实践证明，这样的探索不仅贴紧了农村经济发展的实际，而且充分释放了农村生产力，牵住了农村改革的“牛鼻子”；不仅得到了各级领导的充分肯定，而且充分尊重了广大农民的意愿，得到了基层干部群众的一致拥护和支持。

国家农村改革试验区办公室主任、农业部产业政策与法规司司长张红宇评价说：“枣庄改革的重大意义，一是破解难题，另一方面就是促进发展。这种意义是大探索、大实践、大创新、大发展，并且探索的问题不小，确实有启迪意义。”

山重水复

我市地处沂蒙山脉西麓，人均耕地只有0.71亩，人多地少，土地规模经营困难较大，农业生产收益不高，不少农民撂下土地、外出务工，有些土地甚至出现了闲置现象。而一些掌握高效农业种植技术又有规模经营愿望的种植大户，却苦于没有更多的土地，无法扩大生产。于是农民私下流转土地现象频发，一些农民专业合作社也应运而生。

2008年5月，山亭区徐庄镇土山村农民张凯华联合周边4个村的8位农民，以土地或果园入股合作经营的方式，自发组建了“徐庄土地合作社”，吸纳入社农户280户，土地2900亩，试图通过规模种植，让农民过上好日子。可建社初期他们就遇到了资金短缺问题，合作社要购置大量的化肥、种子和农药，缺资金成了制约发展的“瓶颈”。虽说合作社手中有近3000亩土地，但贷不到款。银行说：“一是农民有地无证，土地无法抵押，怎么给你贷；二是你到期不还款，无法申请强制执行，我们也拿你没办法。”许多合作社盼着政府发个土地证明，让他们能够像城里人那样，可以拿着土地证到银行去贷款。正是这种强烈的诉求，催生了我市的土地使用产权制度改革。

柳暗花明

有了土地合作社这种规模化经营的形式，如何才能建立一种土地流转的利益导向机制呢？时任市委副书记、市长的陈伟带领有关人员历时3个月，先后走访了12个乡镇的21个行政村、访问了400多家农户、同20多位专家多次探讨，最终形成思路和共识：目前制度框架下的土地使用权并不是一个完全的产权，要解决合作社的资金瓶颈，破解农业发展难题，必须改革土地产权制度，把本该属于农民的土地产权还给农民。

在这个决策框架下，我市自2008年下半年开始，在全国率先开展了以土地使用权资本化为突出特征，以“一证一所一社”为核心内容的“三位一体”的农村土地使用权制度改革。规定只要是加入农村土地合作社的农户，都可以到区(县)级政府确认土地使用权，并发放《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可作价、拆股作为资本从事股份经营、合作经营；土地合作社受让土地产权后，可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证，合作社凭土地使用产权证可以向金融部门抵押贷款、融资。此规定一出，土地变成了资本，死地变成了活钱。当年9月14日，中国第一家农村土地使用权交易所--山亭区徐庄镇农村土地使用产权交易所成立。揭牌仪式上，陈伟亲自把土地使用产权证颁发给了徐庄土地合作社的280户农民。领到土地使用产权证的合作社理事长张凯华很快便以部分土地使用产权证作抵押，得到了山亭农信联社两笔共45万元的贷款。

为保证抵押权的真正实现，又避免民间私下流转带来的风险，我市建立了市、区(市)、乡(镇)三级农村土地使用产权交易平台，农民合作社或银行拿土地产权使用证可以到土地交易所进行交易，同时土地交易所对土地进行客观公正的评估，给交易双方提供参考价格。 （下转A2版）

（上接A1版）“三位一体”的农村土地使用权制度改革，不是简单地把土地使用权资本化，而是紧紧结合农业生产，让土地资源在农民的手里生根开花。目前，全市发放的《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围，农民把土地流转给合作社，而不是企业，没有改变土地的农业用途。而且合作社中农民所占比重不低于80%，农民表决权不低于80%，保障了土地长期控制在农民手中，规避了失地的风险。与此同时，我市还出台了保费补贴、贷款贴息、种粮补助、项目扶持等四项激励政策，促进合作社做大做强，规避经营风险。另外，还规定土地合作社用来抵押贷款的土地最多不超过总量的三分之一，土地使用产权抵押的年限不能超过3年，规避了改革的金融风险。

从开始设计农村土地使用产权制度改革伊始，市委、市政府就将改革的主旨定位为：追求土地的适度规模效益，发展现代农业。我市这一改革与我国其他一些地方实行土地制度改革有着不同特征：改革的主要目的是追求土地规模效益，不是为了追求土地的潜在增值效益；改革的动力来自农民而不是政府推动，充分尊重农民群众的意愿和首创精神。因此，我市的农村土地使用产权制度改革有着深厚的根基，受到干部群众的广泛支持和拥护。

数次来枣庄调研的中共中央党校经济部主任王东京教授、中国人民大学农业与农村发展学院副院长曾寅初教授对我市农村土地使用产权制度改革给予了较高评价。王东京认为，枣庄通过政府确权证发放的方式，使土地的出租、抵押等资本性权力实现了“物归原主”，是我国农村土地制度改革的一大突破。曾寅初表示，枣庄的土地改革与国家现行的土地制度没有冲突，因为它坚持了“三不变”的原则，这样就保证了农地用途不会随流转而发生变化。

硕果累累

改革后的我市“三农”事业焕发出前所未有的生机和活力。试点的第二年，张凯华的徐庄合作社获利近30万元。除去购置农机设备、基础设施费用，预留20%的公益金和20%的经营资金，合作社拿出了4.6万元作为成员的分红，入社农户每亩还分到了300公斤小麦和300公斤玉米。试点的第三年，合作社又扩大了种植规模，注册了“泉崮山”品牌，成立社办企业，形成了“合作社+基地+社办企业”的运营模式。目前，合作社入社土地面积已经扩大到3549亩，吸纳394户农民入社，累计向农信社申办抵押贷款170万元。2011年，实现经营收入1149万元，纯收益达到126万元，分红5.6万元，入社成员户增纯收入3600元以上。同在山亭区的城头镇万恒土地合作社社长魏洪光2009年、2010年被农业部评为粮食生产大户，2011年被评为全国种粮售粮大户；2012年，合作社种植的小麦亩产量达745.1公斤，位居全市第一，全省第四名，荣获山东粮王(小麦)大赛鲁西南赛区冠军。

改革五年来，随着大批土地合作社的蓬勃发展，大量土地入社，大大降低了农民对土地的依赖，众多的农民从土地上解放出来，进入了城镇从事其他劳务性工作，形成了“人动带地动，地动带人动”的良性发展循环。山亭区桑村镇的民生蔬菜种植专业合作社，流转入社土地2648亩，一年就提供7万多个工需，原农村闲置留守人员实现再就业。该合作社的社员洪玉香对此深有感触：“以前三个孩子在外打工，俺老两口要伺候5亩山岭薄地，一年忙到头，挣不下几个钱。自打入了社，地还是那些地，去年分到保底金4500块，分红3000块，给社里干活又挣了两万块钱工资，新农合、吃水的钱也都是合作社给交的。”

现在，我市紧紧抓住被列为国家农村改革试验区的机遇，在科学把握改革力度和群众自愿的基础上，正在全面推进农村土地使用产权制度改革。目前，我市流转入社土地49.54万亩，累计利用土地使用产权证抵押贷款4.17亿元，包括以土地合作社的农民专业合作社发展到2877家，全市土地流转面积达到66.1万亩，土地流转比例24.6%，其中流转入社比例74.9%，土地合作社平均经营土地面积449.5亩，平均资产246.2万元，入社农户数平均87.8户。改革得到了各级领导的充分肯定，时任中共中央政治局委员、国务院副总理的回良玉专门批示，全国人大常委会副委员长周铁农、全国政协副主席厉无畏，国务院有关部委和山东省委、省政府对这一改革都给予了高度评价。2012年5月12日，《农民日报》头版头条以“一场切中实际的新土地改革试验”为题，对我市的农村土地使用产权制度改革作了长篇报道。今年3月份，农业部部长韩长赋专程来枣庄调研了这一改革试验，并充分肯定了我市改革的经验做法。

今年以来，我市把土地合作社数量、规模经营土地面积、农地抵押贷款数额等“三个数量”，作为衡量改革成效的标准，在先行试点取得经验的基础上，在全市范围全面推开。同时，围绕改革的纵深推进，重点抓了“四个延伸”：一是产权抵押范围由基本农田向农村宅基地、建设用地、林权、水权及其它方式承包地延伸。目前全市发放《农村土地使用产权证》的土地面积达到49.54万亩，农村林权、水权、畜禽活体、农机具及宅基地、建设用地抵押贷款已启动实施。二是规模经营主体由土地合作社向种养大户、家庭农场延伸。对具备家庭农场基本要素的规模经营主体进行重点引导和培植，目前全市家庭农场完成工商注册34家，规模经营土地过千亩的合作社及家庭农场66家。三是产业发展由单一种养生产向深加工等现代农业产业体系延伸。全市形成了畜禽、粮油、果蔬、食用菌、乳品等五大优势农产品生产加工群，规模以上农业龙头企业达到288家，其中省级龙头企业33家、国家级2家；农产品抽检合格率98.4%，“三品一标”达到401个。四是“三农”资本注入由土地抵押融资向吸纳社会资本延伸。全市各类农业经营主体累计吸引社会资本25亿元以上，为现代农业发展提供了有力的资金支持。市中区杨宁超市投资9000万元，依托有蔬园蔬菜种植合作社，发展玉米汁深加工项目，培育“都市农业”；薛城区与上海跨国采购集团签订了农畜产品跨国采购战略合作协议，计划流转土地2万亩，建设现代农业示范园和采购中心。

市委书记、市人大常委会主任陈伟在十一届全国人大五次会议上发言时说：这次改革是一次摸着石头过河的尝试，它不是孤立的创新，而是顺应城乡统筹和现代农业发展应运而生的产物。2011年12月，我市被列为全国18个、山东唯一的国家农村改革试验区。下一步，我市将紧紧抓住这次机遇，继续深化土地使用产权制度改革，促进土地规模经营，发展现代农业，提高农民收入。同时，鼓励引导合作社创办企业，促进二三产业发展，增强小城镇发展动力，让更多的农民变为市民，加快新型城镇化步伐，努力推动形成独具枣庄特色、在全国具有普遍意义和推广价值的改革制度基础和理论体系。